E-post: swiecicki@ui.se
”Fästning Europa” kallar kritikerna den nya europeiska gränsregim som Sverige ansluter sig till den 25 mars. Det måste emellertid finnas ett bättre sätt att åstadkomma ökad rörelsefrihet, och samtidigt stoppa okontrollerad invandring och bekämpa internationell brottslighet än gammaldags visumtvång och koncentrationslägerliknande gränsanläggningar.
År 1985, när Schengenavtalet ingicks, hade Västeuropa naturliga gränser runt om. I väst, i norr och söder är den europeiska halvön omgiven av vatten. I öst avskiljdes den av järnridån. Fästningens försvarsverk, Berlinmuren, samt taggtrådsstängslen hela vägen från Hamburg till Trieste, restes av östsidan. Ytterst var det makthavarna i Kreml som såg till att folk inte kunde ta sig från öst till väst. På västsidan beklagade man det men man kunde inte göra så mycket åt saken. Tanken att man borde öka rörelsefriheten för människorna, givetvis enbart inom västzonen, var tilltalande. Schengen medförde inte några nya skiljelinjer i Europa.
Men sommaren 1989 klipptes taggtråden mellan Ungern och österrike sönder. Sedan föll Berlinmuren. Sovjetimperiet fanns inte mer. Snart ska EU utvidgas med de för över tio år sedan frigjorda länderna i Centraleuropa och Baltikum.
Sovjetunionen var avskiljd från de s.k. folkdemokratierna i Centraleuropa av nästan lika svårforcerade gränser som gränsen mellan öst- och Västtyskland. Sovjetunionen bestod däremot av sovjetrepubliker utan gränser sinsemellan. De nya självständiga länderna, Litauen, Vitryssland, Ukraina, Moldavien och även Ryssland självt (i Kaliningradområdet) öppnade glatt sina gränser till grannarna i väst, till Polen, Slovakien, Ungern och Rumänien. När krångel, utresetillstånd och visum togs bort kom en intensiv trafik igång. Samtidigt blev gränserna mellan forna sovjetrepubliker vanliga nationsgränser.
Villkoret för kandidatländerna i Centraleuropa och Baltikum att komma med i EU är att de övertar hela Schegenregelverket, med hull och hår. Sedan Amsterdamfördraget är Schengen en del av EU:s grundlag, och några undantag inte kan beviljas. De centraleuropeiska ländernas östra gränser blir EU:s nya yttre gräns mot östeuropa, alltså mot den del av Europa som under överskådlig tid förblir utanför EU. Det blir inte vilka nationsgränser som helst. Kandidatländerna åläggs att bygga upp, och för förtroendet att bevaka, en Schengentät gräns hela långa vägen från Narva mellan Estland och Ryssland i norr till Istren mellan Slovenien och Kroatien i söder.
Vad EU i praktiken kräver av kandidaterna är att de återupprättar ”Fästning Europas” gamla försvarsverk längre österut, denna gång mellan Centraleuropa å ena sidan och östeuropa, å den andra sidan. EU bistår villigt kandidatländerna med utrustning som värmesökande kameror, ljusförstärkare och terrängbilar för gränspolisen. Den tio meter breda harvade markremsan, rågatan uthuggen i skogen, försedd med elförande stängsel och vakttorn som löpte längs hela den gamla sovjetiska gränsen mot väst kommer åter till användning Den rustas upp och bemannas med nyutbildad personal. Denna gång på västsidan.
Schengenreglerna passar synnerligen illa i Europas centrala och östra delar.
I många trakter över hela området är befolkningen etniskt, språkligt och religiöst blandad. Det finns många historiska, kulturella och ekonomiska band mellan folken i de olika statsbildningarna, tvärs över deras ofta föränderliga riks-, unions- eller imperiegränser. För bara några få decennier sedan, senast under och strax efter andra världskriget, flöt blod på många ställen. Blodet spilldes inte bara av de tyska ockupanterna utan också grannar emellan, som t ex mellan polacker och ukrainare. Sedan kom kommunismen som fryste ner alla spontana mänskliga aktiviteter, inklusive hat och konflikter. Men till skillnad från på Balkan blossade inte konflikterna upp igen när tövädret kom för tio år sedan. I stället har ett massivt utbyte kommit igång. Nya, inte minst ekonomiska samarbetsformer har utvecklats. Med de öppna gränserna som en självklar förutsättning.
Nu är en ny union på väg. Och den stakar ut sina gränser.
Kaliningradområdet är ett exempel. Den lilla ryska exklaven inklämd mellan Polen och Litauen blir helt omgiven av EU-länderna. Kaliningradborna kommer att behöva visum för att landsvägen ta sig till andra delar av sitt eget land. Det absurda i situationen har uppmärksammats i Bryssel. Både ordförandelandet Sverige och Kommissionen anstränger sig för att hitta en lösning. De förslag som ligger på bordet går dock inte så långt som till att permanenta den nuvarande visumfriheten för invånare i området. Man hyser fromma förhoppningar om att multipla viseringar, lägre avgifter och fler EU-konsulat i Kaliningrad ska räcka för att det gränsöverskridande samarbetet mellan Kaliningrad, Litauen och Polen, som i vissa fall sker med EU:s finansiella stöd, kan fortsätta. Det finns dock inga erfarenheter som stöder denna uppfattning. Smuggling och gränsöverskridande maffiaverksamhet kommer däremot säkert att fortsätta. Bara priserna kommer att gå upp. Det finns det många exempel på.
De idag exemplariska relationerna mellan Polen och Ukraina är av stor säkerhetspolitisk betydelse för regionen och för hela Europa. Flera miljoner ukrainare besöker årligen sitt västra grannland. Läget i Ukraina är bräckligt. Demokratins och marknadsreformernas framtid är oviss. Polen är förebilden att den liberala omdaningen lönar sig. Visumkravet kommer att effektivt stänga ute de många fattiga ukrainare som drygar ut sina magra inkomster (ca 80 dollar i månaden i genomsnitt) genom regelbundna resor till Polen. Visum kommer att kosta minst några tiotal dollar. För det stora flertalet ukrainare kommer vägen till Europa att bommas igen. Schengen kan faktiskt vara droppen som får Ukrainas svåra balansakt att definitivt tippa över åt öster. I grannlandet Vitryssland är den skicklige demagogen Lukasjenko inte sen att ta vara på argumentet. Han har upprepade gånger trugat sina landsmän: ”Där ser ni, Europa vänder oss ryggen. Vi har inget annat val än att söka oss österut. Vi måste tillbaka till moder Ryssland.”
Ungerska minoriteter finns i så gott som alla länder som Ungern gränsar till. I Rumänien bor exempelvis ca 2 miljoner ungrare, i Serbien 400 000 och i Ukraina 200 000. Resorna till Ungern betraktas näst intill som en livsnödvändighet för dem. Av kulturella skäl, för utbildningens skull, för släktbesök, och inte minst av ekonomiska skäl. Levnadsstandarden i Ungern är fem gånger så hög som den i Ukraina. Klyftan blir ännu större den dag Ungern kommer med i EU. Om folk med ungersk bakgrund inte kommer att fritt kunna röra sig över gränserna, kommer de att fly in i Ungern innan gränserna stängs. Antalet de som försöker stanna i Ungern för gott ökar lavinartat redan nu. Politikerna i Budapest överväger olika lösningar för att göra det lättare för dem att resa fram och tillbaka. Dubbla medborgarskap, särskilda ID-handlingar, ”ungerska certifikat” som visar att personen i fråga ”hör till” Ungern, generella visum mm finns bland förslagen. Men sista ordet i frågan hör inte till den ungerska regeringen, utan till beslutsfattarna i Bryssel. Som läget är nu, saknar dessa ideer stöd i EU-lagen.
Slovenien får bygga upp hela gränsinfrastrukturen mot Kroatien från grunden. Landet får uppdraget att bli EU:s försvarslinje mot det mänskliga trycket från Balkan, Turkiet, Mellanöstern m.m. Ortsbefolkningen i de nya gränstrakterna har fått en ny inkomstkälla. Man får mellan 100 och 200 D-mark per smugglad flykting, eller upp till 1000 D-mark per bil. I takt med att Slovenien närmar sig EU-medlemskapet växer den illegala invandringen med ca 20 procent om året. Både priserna och antalet insmugglade flyktingar lär öka framöver. EU-kommissionen uppmanar Slovenien att satsa mer på gränskontroll längs den 60 mil långa nyanlagda gränsen mot Kroatien. Det dröjer nog ett tag innan man inser i Bryssel att den slovenska polisen inte har någon chans i det rejset.
Medlemskapet i EU är frivilligt. Men kandidatländerna är beredda att betala ett högt pris för att få vara med. Vinsterna är trots allt långt större. De allra flesta kandidaterna är små och deras förhandlingsposition är svag. Gång efter annan påminns de om att de får finna sig i att acceptera spelreglerna om de vill vara med i klubben. Polen och Ungern har försökt att ta upp saken till diskussion men sattes snabbt på plats. Ukrainska böner om att inte slå igen alla dörrar till Europa för dem, liksom de ryska protesterarna mot Schengenmuren, tar man lätt på. Dessa länder har ingen talan i frågan.
Det kan emellertid inte ligga i EU:s långsiktiga intresse att driva igenom detta vansinniga projekt utan hänsyn till konsekvenserna. På sikt blir de allvarliga för hela Europa. Risken är att den europeiska integrationens främsta målsättning, att säkra fred och stabilitet, äventyras.
På kort sikt finns det inte mycket man kan göra. Rädslan för okontrollerad invandring är en ytterst känslig politisk fråga i många EU-länder. Något utrymme för kompromisser finns inte, utom möjligen när det gäller Kaliningrad. Dessutom kräver eventuella förändringar i Schengenavtalet ändringar i EU:s grundlag. Dessa måste utarbetas av en regeringskonferens, beslutas på ett toppmöte och ratificeras i nationella parlament.
Schengen kritiseras av en mängd andra skäl. Rättssäkerheten kan hotas, den personliga integriteten kan naggas i kanten, flyktingpolitiken anförtros kommersiella bolag. Bland fördelarna, förutom huvudsyftet att ge EU-medborgare friheten att resa utan pass, nämns polisens förbättrade möjligheter till spaningsarbete, tack vare den alleuropeiska databasen SIS.
Om några år kommer det att finnas många anledningar att utvärdera Schengenreglerna. Ett av uppdragen för det svenska ordförandeskapet är att förbereda nästa regeringskonferens, som planeras till år 2004. En ordentlig översyn av Schengen bör sättas upp på dess dagordning.